发改委前官员受贿案追踪：药价寻租和“变味的”药品招标
上周末，关于发改委价格司原副巡视员郭剑英受贿细节的报道在业界传开。
2014年9月22日前后，国家发改委价格司副巡视员郭剑英被检方带走调查。1999年郭剑英出任原国家计委价格司药品医疗价格处副处长，曾多年负责并主管医药价格政策的研究、建议和决策，2013年担任价格司副巡视员。而就在郭剑英被带着一个月前，已退休在家曾任国家发改委价格司司长的曹长庆被带着调查。据6月18日《中国经营报》报道称，郭剑英案细节显示，其凭借发改委价格司政策法规处处长及价格司副巡视员的便利身份，基于药品定价权，涉嫌收受贿赂1064万元，涉及58家医药企业，包括云南白药、千金药业、正大青春宝和五粮液集团等知名公司。
对此，北京观韬律师事务所合伙人杨帆律师向21世纪经济报道记者指出，涉事企业是否构成行贿罪需要看公安侦查情况，根据目前公开资料并不好做判断。不过，这让药品价格定价问题再成热议焦点。
北京鼎臣医药管理咨询负责人史立臣向21世纪经济报道记者表示，1996年以来，中国医药行业经历了32次整体性的强制降价但均以失败告终。“某种药品今天降价，明天便会停产；通过对规格、剂型、工艺等方面进行”改良”后，此药会改头换面，重新报价，投放市场。”
而在2015年6月1日发改委取消绝大部分药品政府定价后，业界又将焦点转移至对药价产生直接影响的部门卫计委系统及药品招标上来。据报道，有业内人士通过对安徽、河南和重庆三地15区县基本药物招标的数据统计发现，政府集中招标采购后，一些地方的中标价反而大大高于市场批发价；而各企业对现行的二次招标也有各种不满，许多低价药因无利润企业无法生产。
史立臣指出，药品降价是一个系统性的问题，首先要解决医院以药养医存活的问题，同时需要斩断医生灰色收入的利益链条。“国家需要建立一个监控体系，先确定属于高价药的范围，然后进行合理降价，而不是只盯着廉价药。”
寻租细节曝光
由于药品的销售渠道相对复杂，有制药企业、销售代理商、医院等环节，其价格体系也比一般商品体系复杂。药品价格通常有：成本价、底价、出厂价、开票价、实际结算价、批发价、实际零售价、中标价、最高零售限价等等。
据了解，此前我国的药品定价绝大部分通过市场定价，归口国家发改委价格司医药处定价的主要是两种：一是医保目录药品价格的审批；二是麻醉品、毒品等特殊药品的价格审批。
在上述媒体曝光的细节中可以看到，药品定价中存在各种寻租的环节，如单独定价、专利定价、不纳入国家定价范畴、减少降价幅度、上调价格、认定优质优价药品、不执行差别定价等多种方式。
某药企负责人向21世纪经济报道记者解释称，所谓“单独定价”即是多家生产同种药品的企业中，某产品在质量、疗效、安全性、技术创新等方面存在显著优势，该企业就可以向国家发改委申请高于功能相似的同种药品的单独定价。
这意味着谁家拿到单独定价权谁家产品价格就能远远高于同类产品，企业将有更多的获利空间。
而为了保证公平公正，单独定价时，发改委会邀请相关专家进行论证。“单独定价没有硬性标准，自由裁量权很大，最终决定权还是在发改委本身。”上述负责人表示。
史立臣向21世纪经济报道记者指出，“比如发改委主导的某种药品今天降价，明天便会停产；通过对规格、剂型、工艺等方面进行”改良”后，此药会改头换面，重新报价，投放市场。而且价格较之以往还更高。”
此前针对药品单独定价问题，中国医药企业管理协会会长于明德向媒体表示，在享有单独定价权力后，该药品价格马上拔地而起，药企从中获利良多。
而针对中药市场展开的优质优价药品评定也同样成为寻租的一个环节。所谓优质优价药品，是指国家价格主管部门按照药品质量的差异，来单独确定政府指导价，让质量好的中成药价格高，质量差的中成药价格低，使中成药的质量差异通过价格反映出来。根据这一规定，优质优价中成药和其他同规格、同质量层次产品的差价率，最高的达到2.42倍，最低的为14.2%。
“变味的”药品招标
但此后发展与民众愿望再次南辕北辙。在发改委放开药品定价权后，人们发现另一个对药价产生直接影响的部门开始崛起：卫计委系统及相应的药品招标。
据了解，药品招标制度旨在通过政府统一采购，降低药品进入医院时的价格，防止企业和医院之间通过商业贿赂抬高药价。企业的药品只有先在卫计委中标，才能进入医院的采购名单。最初，药品招标采购主体是医院自身，后来逐步发展出第三方的药品招标代理机构，最后演变为各地卫计委统一进行药品招标。
业界一直以来都存在质疑卫计委作为招标主体的声音。有业内人士指出，在法律规定中，招标主体是医疗机构、招标后购买药品的也是医疗机构，这一切均与政府无关。而卫计委设立医药招标部门，也并未获得法律授权。
一位二甲医院某科室主任向21世纪经济报道记者指出，在药品招标各个环节参与博弈的只有厂家与政府部门或者医联体，作为用药主体的患者及医生并没有被纳入到招标谈判环节。“由于历史原因形成的以药养医制度，医院可从用药中获得药价15%的利润，又将医院效益跟药品价格捆绑，使得高价药更易成医药市场的赢家。”
而作为提供药品的生产企业对招标亦有各种“抱怨”，矛头直指二次招标环节。
“药企现在的压力其实很大，GMP认证、药物一致性评价、新药研发等都要投资，原料、人工成本也都在上涨，招标价格还在不断被挤压。药品降价实际是一个系统工程，目前仅仅是压下葫芦浮起瓢，解决不了根本问题，低价药、小企业都面临生死问题。”一位药企董事长无奈地表示。
据介绍，在宁波、福建、安徽等地，由于“二次议价”，已经导致很多用量大、疗效确切、品质优良的药品被迫退出市场。此前闹得沸沸扬扬的宁波中成药“二次议价”，由于要在浙江省中标价的基础上再降幅15%，招标目录涉及1263个品种，最终仅有244个品种（337个品规）中标，中标率不足20%。大部分没有中标的药品是因为已接近成本价而无法再降，被迫出局。
对此，史立臣直言，药品降价现在进入了一个错误的轨道，应该降价的目标应该是动辄数万元疗程的高价药，而不是利润空间狭窄的低价药。“从最近一些招标情况看，一些原来几元钱的药品被压价成几毛钱，这连成本都达不到，这样的药质量能有保证？而企业也面临着诚信风险，如果断供会被拉入黑名单，以后的招标亦会受影响。”
而另据了解，注射用促皮质素、鱼精蛋白、注射用苄星青霉素等小众廉价药，有点像治疗罕见病的“孤儿药”，即使放开价格，企业也不会足量生产，其需求量变化只与该类疾病发病率有关。鱼精蛋白等药品经常出现过断供现象。
史立臣认为对这类药品，可尝试建立专门的国家储备制度，进行补贴，或是对企业给予税收优惠等政策，同时公开供需信息。“发改委现在放开相关定价权，但是需要加强对高价药品价格的监督。”
